NIK o programie „Maluch”

Mimo, iż program „Maluch” przyczynił się w ciągu sześciu lat do ponad dwu i półkrotnego wzrostu miejsc w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów, to nie jest możliwe osiągnięcie do 2020 r., postulowanego przez Unię Europejską wskaźnika 33 proc. dzieci do lat 3 objętych opieką instytucjonalną. Wciąż niewiele, bo tylko ponad 17 proc. gmin korzysta z programu, gdyż zapewnienie opieki nad najmłodszymi nie jest obowiązkowym zadaniem samorządów. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej szacuje, że w 2016 r. zabrakło 34 tys. miejsc dla dzieci. Zdaniem NIK faktyczna skala potrzeb jest znacznie wyższa i dotąd nie została zbadana.

W 2011 r. w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opracowano program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „Maluch”. Jego celem było wsparcie finansowe gmin w celu zwiększenia dostępności instytucjonalnych form opieki nad najmłodszymi dziećmi oraz poprawy standardów tej opieki i pobudzenia aktywności zawodowej rodziców i opiekunów.

Izba zauważa, że program przyczynił się do zwiększenia liczby miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów. Ich liczba wzrosła z 36 tys. w 2011 r. do 92 tys. w 2016 r. W ciągu sześciu lat realizacji „Malucha”, powstało ponad 25 tys. nowych miejsc opieki nad małymi dziećmi – blisko 30 proc. ogółu miejsc funkcjonujących.

Udział miejsc opieki utworzonych w ramach programu
w łącznej liczbie miejsc (dane w tys.)

Liczba miejsc opieki w poszczególnych województwach

Jednak, mimo tak dużego wzrostu, liczba takich miejsc nadal jest niewielka w stosunku do rosnących potrzeb. Na przykład lawinowo rośnie liczba brakujących miejsc dla najmłodszych dzieci w województwie mazowieckim. Na koniec 2013 r. brakowało blisko 6,5 tys. miejsc w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów. Po dwóch latach liczba ta wzrosła do ponad 11 tys., pomimo tworzenia nowych miejsc.

Liczba dzieci przypadających na jedno funkcjonujące miejsce opieki w poszczególnych województwach

Polska pod względem zapewnienia instytucjonalnej opieki dla najmłodszych dzieci nie wypada najlepiej w porównaniu do innych krajów europejskich. Na przykład w Danii już 74 proc. dzieci w wieku do lat 3 objętych jest taką opieką, a w Holandii i Szwecji co drugie dziecko z tej grupy wiekowej korzysta z usług wczesnej edukacji i opieki. Wynik poniżej 10 proc., obok Polski charakterystyczny był dla takich państw, jak: Bułgaria, Czechy, Węgry, Malta, Słowacja i Rumunia.

W Niemczech od 2013 r. wszystkie dzieci które, ukończyły pierwszy rok życia są uprawnione do odpłatnej edukacji i opieki, a na Malcie od 2014 r. nieodpłatną opiekę mają zapewnioną wszystkie dzieci pracujących lub studiujących rodziców.

Izba przypomina, iż według celów przyjętych przez Unię Europejską w Strategii Europa 2020, do tego roku opieką instytucjonalną powinno zostać objętych 33 proc. populacji dzieci w wieku do lat 3. Mimo, że w Polsce po uruchomieniu „Malucha” ponad dwu i półkrotnie wzrósł odsetek dzieci objętych opieką instytucjonalną – z poziomu 3,7 proc. w 2011 r. do ponad 9 proc. w 2016 r. – to biorąc pod uwagę dotychczasowy postęp w powstawaniu tego typu placówek, nie jest możliwe osiągnięcie do 2020 r postulowanego przez Unię wskaźnika 33 proc.

NIK zauważa, iż z drugiej strony, nie wiadomo dokładnie, ilu miejsc opieki dla najmłodszych dzieci brakuje. Metodologia zbierania danych w tym zakresie opiera się głównie na informacjach uzyskanych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z list dzieci nieprzyjętych do funkcjonujących żłobków samorządowych. Według szacunków Ministerstwa w 2016 r. w żłobkach zabrakło ponad 34 tys. miejsc. W ocenie NIK faktyczna skala potrzeb jest znacznie wyższa i dotychczas nie była ona badana. Bowiem przy tworzeniu zestawienia brakujących miejsc nie brano pod uwagę 70 proc. gmin, w których nie funkcjonują żłobki.

Izba zwraca także uwagę, że Minister nie miał informacji o efektach programu „Maluch” w zakresie jego wpływu na aktywność zawodową rodziców. Nie było to wymiarowane lokalnie oraz w skali kraju. Uczestniczące w nim gminy nie miały obowiązku gromadzenia i nie przekazywały do MRPiPS danych o aktywizacji zawodowej rodziców i opiekunów.

Dlatego Najwyższa Izba Kontroli – z własnej inicjatywy – przeprowadziła badanie ankietowe z udziałem grupy rodziców w 20 kontrolowanych gminach, w zakresie związku pomiędzy umieszczeniem dziecka w żłobku, a aktywnością zawodową jego rodziców. Uzyskane wyniki potwierdziły korelację pomiędzy tymi zdarzeniami. Na 288 udzielonych odpowiedzi, w 222 przypadkach (tj. 77 proc.) rodzice, czy opiekunowie dzieci umieszczonych w żłobkach byli aktywni zawodowo. W 15 ankietach (tj. 5 proc.) obydwoje rodzice nie byli aktywni zawodowo, przy czym w tej grupie, poza bezrobotnymi, znajdowały się również osoby uczące się. Wyniki ankiety potwierdzają, że program „Maluch” jest oczekiwany przez społeczeństwo i dzięki niemu coraz większa liczba małych dzieci może być objęta opieką instytucjonalną.

Na jego realizację, budżet państwa przeznaczył w latach 2011-2016 ogółem 604 mln zł. Finansowanie programu rosło z 40 mln zł w 2011 r. do 151 mln zł w 2015 r. i kolejnych latach. Także wykorzystanie środków przeznaczonych przez państwo na ten cel rosło z roku na rok, osiągając w 2016 r. poziom blisko 100 proc.

Program w pierwszych latach funkcjonowania (2011-2012) kierowany był wyłącznie do organów gmin. W 2013 roku, od drugiej jego edycji, rozszerzano katalog podmiotów mogących brać udział w „Maluchu”, o osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej oraz od 2015 r. o uczelnie wyższe i współpracujące z nimi podmioty prowadzące i tworzące instytucje opieki nad dziećmi studentów, doktorantów i osób zatrudnionych na uczelni. Spowodowało to powstanie przy uczelniach blisko 2 tys. miejsc opieki nad dziećmi do lat trzech.

Opieka nad dziećmi do lat trzech nie należy do obowiązkowych zadań gmin. Dlatego nadal niewielka ich liczba korzysta z programu. W latach 2013 – 2016 wzięło w nim udział odpowiednio: 227, 161, 215, 435 na blisko 2,5 tys. gmin w kraju. Część samorządów nie brała udziału w programie także ze względu na niekorzystne jego zasady. Do 2015 r. poszczególne edycje „Malucha” ogłaszane były już w trakcie roku budżetowego np. w lutym, czy marcu. Powodowało to, że umowy o przekazanie dotacji podpisywano w czerwcu, czy lipcu. Później następował proces wybory wykonawców, który powodował, że na prace budowlane, czy wykończeniowe i wykorzystanie przyznanej dotacji zostawały dwa, trzy miesiące. W skrajnych przypadkach prowadziło to do rezygnacji z udziału w programie, z powodu niewystarczającego czasu na wykonanie inwestycji. Sytuacja poprawiła się od 2016 r., kiedy to zmieniły się zasady programu i został on ogłoszony z wyprzedzeniem – w grudniu poprzedniego roku, a program „Maluch plus” 2017 już w listopadzie 2016 r. Jednak charakter konkursowy programu nadal powoduje, że gminy nie wiedzą, jakie dostaną dofinansowanie do czasu jego rozstrzygnięcia i podpisania rocznej umowy. W programie nie określono bowiem minimalnych kwot dotacji. Utrudnia to samorządom planowanie zadań inwestycyjnych, bo wysokość dotacji nie jest znana w trakcie przygotowania budżetu gminy na przyszły rok.

Samorządy najczęściej decydowały się na tworzenie lub powiększenie żłobków. Ta forma opieki nad małymi dziećmi była preferowana przez wójtów i burmistrzów, jak i przez samych rodziców, głównie z uwagi na oferowany czas opieki nad dziećmi do 10 godzin dziennie. Rzadziej powstawały kluby dziecięce, oferujące opiekę do 5 godzin dziennie. Urzędy gmin niezbyt często korzystały także z możliwości zatrudniania w ramach programu dziennych opiekunów, sprawujących opiekę nad maksymalnie pięciorgiem dzieci. W skali kraju zauważalny był jednak przyrost tej formy opieki z 30 w 2012 r. do ponad tysiąca w 2016 r. Zorganizowanie dziennych opiekunów nie wymaga dużych nakładów finansowych, jak w przypadku tworzenia żłobka, ponieważ opieka sprawowana jest w warunkach domowych. Dodatkowo czas opieki dostosowany jest elastycznie do czasu pracy rodziców. Dzienni opiekunowie byli zatrudnieni w 78 gminach: najwięcej w Warszawie (109), Opolu (67) i Poznaniu (50). W gminie Widawa zatrudniono dziennego opiekuna, który opiekował się trojaczkami.

Uwagi i wnioski:

Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli niezbędne jest rozważenie przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podjęcia działań polegających na:

• określeniu w dokumentacji programowej minimalnej kwoty dofinansowania nowotworzonych miejsc opieki;
• zmianie metodologii badania brakujących miejsc opieki instytucjonalnej w gminach, umożliwiającej rzetelne określenie potrzeb w tym zakresie;
• wypracowanie i wprowadzenie efektywnej metodologii monitorowania wpływu programu „Maluch” na aktywność zawodową rodziców i opiekunów dzieci.

W związku z faktem, że program „Maluch” wpisuje się w zadania wynikające m.in. ze Strategii Rozwoju Kraju 2020 oraz Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2010, Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o rozważenie podjęcia działań inicjujących przyjęcie programu jako wieloletniego.

Źródło: NIK